中诚信研究院袁海霞：可分批试点政策性金融工具参与政府性债务置换

21世纪经济报道记者  杨志锦  咸阳报道  

中诚信研究院执行院长袁海霞12月7日在第16届城市建设投融资论坛上表示，地方债务风险化解需短期措施与中长期措施相结合，坚持以时间换空间的原则，在发展中解决问题。短期来看，要在分类甄别基础上稳妥推进存量债务化解，以时间换空间加快债务置换。

第一，加快推进特殊再融资债置换，缓释高风险区域阶段性压力。截至目前特殊再融资债券发行规模已超1.37万亿，有助于降低政府债务整体付息压力、缓释城投短期流动性风险。

不过袁海霞提醒，在限额管理制度下地方债置换空间较为有限，化债力度或相对受限；且各地获得额度或存在不均，需关注因此产生区域信用资质及债券估值分化的可能；债务置换并不会降低整体政府债务规模，在地方财政持续承压的背景下，需关注各地特别是弱区域未来的付息压力。

第二，货币金融体系可审慎发力，加强金融合作稳妥推进化债。一是稳妥推进商业银行贷款置换。据袁海霞测算，综合考虑资本充足率、拨备覆盖率、净息差等，商业银行或可参与6-10万亿元债务重组，但实际上商业银行化债面临监管指标调降空间有限、区域资源分布不均衡、优质银行参与意愿不足三大硬性约束，可参与的债务规模远低于上述测算。

袁海霞还表示，银行参与地方债务化解的本质是将短期限高息债务置换为长期限低息贷款，从长期看基本可实现保本微利，但短期内对银行的资金规模、经营效益等均会产生较大影响，造成银行的相关监管指标进一步恶化。出于金融系统稳定性考虑，需审慎选择商业银行参与债务重组，以国有大行等优质银行作为化债主力。

二是，可分批试点政策性金融工具参与政府性债务置换。对于风险相对较高但具有区域重要性的城投企业，可由政策性银行或国有大行牵头，以银团形式进行债务重组，避免债务风险集中而引发银行经营危机的可能性。据袁海霞测算，综合考虑政策行长期可持续性发展、保本微利需求等，最多可参与1.8万亿债务置换。

纳入政策性金融工具置换支持的城投企业应具备以下特征：流动性更为承压，如净现金流为负、短期债务占比高于城投平均水平（30%左右）；具有一定付息能力，资金成本约束下企业EBITDA/有息债务位于3-4%之间或更为合适。此外，不考虑北上广江浙鲁六个经济财政实力较强的省份。

三是由央行设立应急流动性金融工具。央行行长潘功胜近期在多个场合也表示：“必要时，中国人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持。”

对于该工具的使用，袁海霞建议，可参考保交楼贷款支持计划或小微企业贷款支持工具，以先贷后借的方式为商业银行提供低息甚至免息资金，商业银行在进行贷款置换后，向央行申请资金支持，对于符合要求的贷款，央行予以一定比例资金支持；对于参与重点区域存量贷款展期的银行，可研究按展期贷款的固定比例（参考普惠小微企业贷款延期支持工具可设置1%）予以激励的可行性，从而提高银行参与的积极性，并在一定程度上维护银行经营的稳定性。

第三，研究开展新一轮以中央政府加杠杆的有序透明的地方债务置换的可能性。

从全球比较看，当前我国中央政府杠杆率相对较低，地方政府为政府部门加杠杆主体，而其他国家多依赖中央政府加杠杆，我国中央政府仍有加杠杆空间。鉴于隐性债务规模较大且地方政府化解能力有限，可在对债务分类甄别的前提下，开展新一轮由中央政府加杠杆的有序透明的地方债务置换，将解决债务问题的宏观成本最小化。

对于明年的财政政策，袁海霞表示，积极财政需更加积极，政府加杠杆空间或超8万亿。

具体而言，赤字率建议在3.4%以上并向中央倾斜。若赤字率按3.4%估算，明年赤字规模或为4.6万亿；赤字分配适当向中央倾斜，若按照中央赤字占比小幅上升至82%估算，中央赤字规模或为3.8万亿，地方政府一般债额度或超0.8万亿。

专项债新增额度建议保持3.6-3.7万亿的规模并优化资金投向、提升效率。专项债新增额度不宜大起大落，在赤字率突破3%的基础上适当小幅下降至3.6-3.7万亿。与此同时，针对传统基础设施逐步完善、项目日趋饱和以及投资效率趋弱的情况，应向新基建、新能源等国家战略鼓励方向进一步倾斜，并提升资金整体效益。

本次论坛由城投产业合作组织、咸阳市国资委主办，由咸阳市城市发展集团有限公司、江苏现代资产投资管理顾问有限公司承办。